行政诉讼的被告是行政诉讼参加人中最为重要的二造之一。如何正确确定被告，关系到行政相对人权益保护以及法院能否正确及时审理行政案件。研究行政诉讼的被告问题，应借鉴行政主体理论，从实证出发，来看待我国立法和司法实践中的缺失，既要看到法律规定下实践的一致性，也要看到实践中存在的问题和理论上的分歧。本文拟就行政诉讼被告问题从法律规定和司法实践的角度作下探讨。
一、行政诉讼的被告定义及构成条件
《行政诉讼法》第25条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。一般认为上述规定是行政诉讼的被告定义，在现有理论上争议不大。但该规定只针对直接起诉情形规定的，不包括行政机关不作为的情形，现有的行政诉讼被告定义已不适应司法实践的需要，如何给行政诉讼的被告下一个较为准确的定义呢？本人认为需要从行政诉讼被告的构成条件进行探析。
1、行政诉讼被告的构成条件
（1）被告必须是被原告起诉指控、法院通知参加诉讼的对象。这两个条件是缺一不可的。作出具体行政行为的行政机关很多，只有被行政相对人指控侵犯其合法权益诉至法院，法院经审查认为符合立案条件，而通知其参加诉讼的行政机关才可能作为行政诉讼的被告。需要注意的问题是，在两个或以上行政机关共同作出具体行政行为的案件中，法院审查如果发现遗漏被告，应当告知原告追加，原告不追加的，法院需要通知其作为第三人参加诉讼。
（2）被告必须是能为其具体行政行为独立承担法律责任的行政机关。通说认为，行政诉讼的被告应当具有行政主体的法律地位，包括行政机关和法律法规授权组织，司法解释扩大到规章授权。参加诉讼的被告必须是行为的作出者和法律责任的承担者，不能出现责任主体和行为主体分离的问题。
考虑到行政不作为案件中，被告负有法定义务而怠为或不履行的特殊情形，行政诉讼的被告可定义为，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为或者不履行法定职责的行为侵犯其合法权益而向法院提起诉讼，由法院通知参加诉讼的行政机关或法律法规、规章授权的其他组织。需要说明的问题，首先具体行政行为是目前法院行政诉讼审查的主要内容，随着司法实践的发展，进入行政诉讼领域的行政行为范围逐步扩大。其次作出行政行为的主体是行政机关及其工作人员，但作为被告的只能是行政机关，工作人员的行为是职务行为，对外承担责任的主体是行政机关。
二、现行法律和司法解释中对被告的几种规定
1、直接作出具体行政行为的行政机关作为被告。包括两种情形：第一种公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。第二种两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是被告。需要注意的是，如果多个行政机关分别作出的不同具体行政行为，共同侵犯了原告同一种利益，可借鉴民事诉讼中的共同侵权理论，列上述多个行政机关为共同被告。
2、经复议程序的案件被告的确定。一是复议机关决定维持原具体行政行为的，以作出原具体行政行为的行政机关为被告。二是复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。改变包括对结果的改变、认定事实的改变和法律法规依据的改变。原告在起诉前申请复议，复议机关在法定期限不作复议决定的，依据原告的起诉来确定被告。如果原告起诉原具体行政行为的，则作出原具体行政行为的行政机关为被告。如果原告对复议机关怠为履行职责的行为不服，则以复议机关为被告。
存有争议的是第一种情形。复议机关决定维持原具体行政行为的，复议机关不能作为被告。这样造成复议机关为了避免进入到诉讼中来，对原具体行政行为一律维持，以致复议制度流于形式。造成这种情况的原因很多，如何充分有效发挥复议制度，使大量行政争议消弥在复议阶段，应是我们制度设计重点考虑的问题。
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