统筹城乡发展推动土地产权制度改革 法律不应成为瓶颈




　　“统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。”



　　在日前全国政协“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局”专题协商会上，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任厉以宁作上述表示。



　　与城乡二元体制相对应的相关法律和政策已成为制约城乡一体化的瓶颈，主要是土地政策和制度。协商会上，呼声最高的就是积极推进土地管理和使用制度改革，建立现代农村土地制度。



　　以地方立法形式推进集体建设用地使用权入市流转



　　农民以自己的土地承包经营权入股，成为公司的股东，在保证每亩收入不低于800斤稻谷、现金入股年回报率不低于10%的前提下，他们还受聘成为园区工人，参与公司利润分配，获得自己的数百元工资收入。



　　今年五月，郑万通副主席率领全国政协视察团赴重庆、成都这两个国家确定的统筹城乡综合配套改革试验区调研。



　　在重庆涪陵的一家生猪养殖场，视察团看到了这一“龙头企业＋农户”的经营方式。在一个平缓的山坡上，原先分散的土地被集中起来，实现了小规模经营，公司还为就地转换为园区工人的农民配备了小型农具。



　　在重庆和成都的许多地方，视察团都看到了类似的模式。流转出来的土地获得了巨大的经济效益，农民的收入也增加了；有的让出了自己的宅基地，住进了政府统一规划的通水、通电、通气的生态“新村”。



　　仅以重庆为例，2007年全市总计农村房屋约8.9亿平方米，按每平方米300元计算，农村房产价值将达2670亿元。即使仅以30%的抵押贷款比重计算，也能筹集超过800亿元的贷款，对促进农业生产和拉动农村消费都将发挥巨大的作用。



　　农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，制约土地规模化、集约化经营和农地效益提高。物权法中虽然明确债务人或者第三人有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押，但同时又明确，农村宅基地不得抵押，这使得在目前法律框架下，农民住宅无法进行物权登记。



　　此次专题协商会上，刘江常委代表全国政协经济委员会发言时提出的“消除法律障碍”的建议，得到与会人员的广泛赞同。他提出，应对有关法律主要是土地承包法、土地管理法、物权法等进行深入研究，对不合时宜的有关法律条款进行系统清理、修订，使其适应统筹城乡发展的要求。鼓励试验区探索农村土地流转制度改革，总结经验、因势利导，打破一些法律制度上的束缚。



　　厉以宁表示，当前发展农村经济的瓶颈是农村金融服务严重滞后，而制约农村金融发展的是现行农村产权制度，尤其是农村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流转、不能抵押，不利于农民致富和农村经济发展，不利于农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了城镇化进程。



　　“应鼓励支持各地探索宅基地流转和抵押办法，保护和实现农民对宅基地的应有权益。”



　　厉以宁建议中央将推进统筹城乡综合配套改革试验区建设写入十七届三中全会文件，特许重庆、成都两地先行先试，加大政策支持和投入力度，建立有关部委和重庆、成都定期会商机制。



　　台盟中央认为，由于国家相关法规及制度没有改革，各地多采取打“擦边球”的变通做法且各行其是，未严格按照用地审批等相关审批程序进行，流转机制不健全。这样极易出现既不符合现行法律法规，又不符合相关程序的问题，出让、受让双方的利益难以得到保障，最典型的案例就是“小产权房”。



　　民盟中央提出四点建议：首先，借鉴广东的经验，推进集体建设用地入市流转，与国有土地“同地、同价、同权”，充分体现农民集体对土地拥有使用、占有、收益、处分的权利。其次，农村集体经济组织以集体建设用地使用权作价入股，与其他单位、个人合作、联营，共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。这有利于增强农村集体组织的实力，增加农民长期稳定的收益。第三，积极探索农村集体经济股份制改造，按照产权明晰和利益共享的原则，将集体经营性资产折股量化给农民，让准备转移到城镇就业的农民能够持股进城。第四，使用入市流转的集体建设用地，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地年度计划管理，依法办理农用地转用审批手续。



　　出台农村宅基地置换、抵押、转让管理办法



　　中国民生银行董事长、党委书记董文标委员认为，改革完善农村土地制度和土地管理政策，盘活农村存量资产，化解农村因无资产抵押而造成的“贷款难”与银行“难贷款”的矛盾。特别要明晰农村耕地、宅基地、住房等资源的财产权利，给农村居民核发房产证、土地使用权证等财产权利证书，并允许其抵押转让；要建立农村不动产的抵押登记、交易流转制度。



　　“有的地方虽采取了一些变通办法，如信用社允许用宅基地作抵押放贷，也无法可依，而且存在风险隐患。”刘江常委建议尽快出台对不动产实行统一登记的相关司法解释，并按照物权法的规定，及时对担保法中与其相矛盾的内容进行修改和完善。



　　据了解，目前农村居民7.3亿人，人均住宅建筑面积大约30平方米，以村镇住房平均600～800元的成本造价计算,农村农民住宅价值13－18万亿元人民币；农村耕地18亿亩，若按每亩6000－16000元征地补偿中间价计算，价值大约20万亿人民币。因此，核发房产证、土地使用权证，盘活巨额存量资产，对于农村经济金融发展意义深远。



　　重庆、成都两市改革探索的实践证明，在坚持农村基本经营制度不改变、坚持土地所有权、使用权和农业用途性质不改变并在农民自愿的原则前提下，引导农民参与土地使用权和宅基地使用权的流转、实现规模化经营是一条很好的出路。他们在试点地区给农民发放了宅基地使用证和承包经营土地的使用证，创造了多种多样的土地流转模式。成都市还统筹推进了工业向集中发展区、土地向规模经营、农民向城镇和集中居住区“三个集中”，从而增加了大量耕地面积（试点地区一般可增加耕地面积10~15%），提高了农业劳动生产率和经济效益，也使农民在新型农村社区中充分享受到现代城市文明。



　　李德水委员建议将宅基地使用权与农村土地承包经营权适当予以区别对待，允许农村宅基地作为资本形态在市场经济中发挥应有的作用。例如，允许农民以宅基地使用证作为贷款抵押的有效凭证等。



　　民盟中央建议有必要出台新的管理办法，该办法中应该规定：一严格宅基地管理的相关规定，重申每户村民只能拥有一处宅基地，出让后不能二次申请宅基地。二购买村民宅基地、住宅或小产权房的个人，只能用于自住，在宅基地修建、改建房屋，必须符合乡村建设总体规划，报请审批。三已经落户在城镇，居住由政府置换的房屋（如重庆）或政策性住房，享受社会保障等基本公共服务的农民，须交回农村宅基地和承包土地。



　　在试验区逐步实行“土地归农” 适时出台配套法律法规



　　2007年6月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，迈出了统筹城乡发展的重要一步。



　　如果农民的宅基地和土地使用权可以进行抵押，农民融资难问题将得到明显的改善。从全国范围看，我国农村社会保障体系尚未完全建立，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押条件尚不成熟，但是作为试验区的成渝地区已经先行试点。



　　今年3月，全国首个农村产权流转担保公司在成都成立。主要业务是对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保，对利用农村各楼权属证明质押融资进行担保，对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保等。同时，还对农村建设贷款进行担保，对乡镇企业等贷款进行担保，对农村劳动者进城自主创业小额贷款进行担保，等等。由此开启了成都农民宅基地、农村房屋、土地承包经营权流转的试点。



　　“这项工作在国内是首创，只能边开展边摸索。” 李国璋常委建议试验区政府适时出台配套政策，解决运行中出现的问题，不断加以完善；同时及时总结，为全国范围内推进农村产权制度改革、促进农村资产资本化，拓展新农村建设融资渠道积累经验。



　　民盟中央建议：



　　——赋予农民无限期可继承的土地承包经营权，一包到底，长期稳定不变。如越南的土地承包期限为99年。



　　——在尊重农民意愿的前提下，积极探索建立“依法、自愿、有偿”的市场化的土地承包经营权流转机制，比如转包、租赁、入股。



　　——允许以承包土地进行抵押。农村发展需要资金，而对于农民来说，获得贷款唯一有效的抵押物就是土地。允许土地抵押，不仅解决了农村发展资金短缺问题，也有利于农民进城和加快城市化进程。



　　厉以宁认为，当前要总结一些地方将宅基地及其上面住宅抵押给信用社或其他农村金融机构进行融资的做法，大力发展住宅抵押试点，实现宅基地及其上面建造的住宅的可转让性，“最少让统筹城乡改革试验区先行先试”。民盟中央认为，试验区要在先行先试的基础上，及时总结经验，化解风险和防止偏差。在条件成熟的情况下，在全国范围推广。





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