上月底,温州市召开了《市区机动车停放服务收费管理办法》制定听证会,这是温州市第一个关于“红头文件”制定的听证会。
如果我们承认红头文件的实质规范作用,那么,我们就得直面红头文件“准立法”性质的制定程序问题。我国《立法法》第五条明确规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这一规定,实际上明确了立法中的民主原则。而温州的这场听证活动,恰恰就是在“准立法”过程中民主原则的体现。
按照以往的习惯,红头文件通常由党政机关或者其他管理部门内部制定、内部掌握、内部执行,但其对行政相对人权利义务关系所产生的实际影响,有的时候甚至比法律更管用,更直接。
一个问题是,根据现行制度,我国法律法规和规章的制定,有《宪法》、《立法法》、《规章制定程序条例》等法律法规进行约束和规范,但红头文件由于缺乏法律上的明确地位,而一直没有受到有效规范。另外,由于制定主体、规范内容和制定程序都比较复杂与多变,红头文件容易出现互相打架等通病。
为了解决这些问题,大约从2000年以来,我国各级党政机关加大了对红头文件的清理力度,比如废止那些过时的和不合法的文件,公布绝大部分文件,让政府的法制机构在制定新红头文件时从法律上把关。这些措施确实为整顿文件秩序、维护公民合法利益发挥了重要作用。
但是大多数红头文件在制定的过程中,依然没有很好地体现民主这一原则,而是由管理机关内部工作人员以近似“闭门造车”式的方法制定而成,对民意听取不多。
而温州市此次在红头文件制定之前,先以听证的方式征集民意,了解民众的态度,就能够有效地在停车收费服务管理办法这一涉及多数民众利益的规则制定之前,听取民意,让这个办法更贴近实际,更符合多数人的意愿。
对红头文件进行听证,除了体现规则制定过程中的民主原则,又能有效地宣传规则,使得规则出台后能够得到尽可能多的民众的理解、拥护和自觉遵守,还能有效地防止规则制定中少数人的专横,防止部门利益规则化和公共化,这也是提高管理水平的有效途径。
综上所述,对涉及民众利益的红头文件,在制定之前先进行听证或进行其他某种方式的民意征求,不失为一种好办法,值得各地借鉴和推广。
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