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一、问题的提出：宏观调控合法性的隐语
我国经济的发展已经从强调GDP增长转向了对科学发展观的追求，从单纯强调经济增长转向了对和谐社会乃至政治文明的追求。但是，这一转型是痛苦的，并且要受到旧体制惯性的束缚。其中尤为突出的是，在强调GDP增长时代所形成的畸形房地产发展模式依然存留，业已成为阻碍我国经济发展、构建和谐社会及政治文明的一大障碍。为了进一步调控房地产市场，国务院试图从住房结构、税收、信贷、土地政策、城市拆迁、城镇廉租房建设等方面调控房地产市场结构，以期稳定房价。基于此，建设部、发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等部门于2006年5月24日联合出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(以下简称《意见》)。
遗憾的是，《意见》中有不少条款与现行的法律规范相抵触。显然，这与宏观调控的法制化要求是相违背的，即调控措施不应当表现为对法律的修改，特别不应当是无权主体对法律的修改，而应当是在法律允许的范围内对市场要素的调节。在《意见》规定的调控措施中，就涉及对《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国营业税暂行条例》(以下简称《营业税暂行条例》)等法律法规重要内容的修改。例如，《意见》第4条规定：“……对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。”这不仅是对商业银行所具有的法定经营自主权的限制，更为重要的是对《担保法》在事实上的修改，即对可以作为担保的标的作出了不同于《担保法》的限制性规定。显然，这种规定超越了发文主体的法定权限，属违法行为。又如，一年前国务院对房地产交易营业税已经进行了调整，而《意见》又再次对此进行调整。虽然《营业税暂行条例》赋予了国务院调整营业税税目、税率及减免税项目的权限，但是如此频繁地修改同一课税要素，也会使税收法定原则所要求的税收制度的稳定性受到损害，纳税人对于纳税的基本预期变得不确定，严重影响了政府在税收方面的诚信形象。①
宏观调控的合法性是研究宏观调控权首先要涉及的一个问题，它有助于我们认识宏观调控权的来源和产生基础。②针对我国目前在宏观调控过程中屡屡违反现行法律法规的现状，有学者做出了非常有益的探索，认为宏观调控的合法性包括其在法律、经济、社会、政治等各个方面的合法性。由于国家制定的法律总是相对滞后于不断流变的现实经济活动，而是否符合现实经济社会生活的要求则是衡量法律生命力和有效性至为重要的标准，因此，许多国家进行的经济改革或实施的宏观调控，大都是突破已有的法律框架，有些甚至是违反宪法的。③由此，我们不禁要问：宏观调控屡屡违反现行法律法规甚至违反宪法的深层次原因是什么？如果说宏观调控权除了来源于相关法律法规的形式合法性之外，仅将其深层次的合法性导源于经济、社会等领域的合法性和市场主体或社会公众的认同是远远不够的。这是因为：第一，法律的滞后性不仅仅针对经济法而言，几乎所有的法律都具有滞后性，更何况经济法在被论证为公法的情况下，④法无明文规定即不可为。第二，基于混沌理论中的“蝴蝶效应”，⑤宏观调控行为在整个经济系统中可谓是“失之毫厘，谬之千里”，但是追求宏观调控经济上的“合规律性”不能成为其僭越法律的理由，而应是调控手段、调控时机的相机选择问题。第三，宏观调控政策的朝令夕改也与宏观经济学上政府政策的动态一致性(dynamicconsistency)相违背。⑥政府的宏观调控政策不仅在制定阶段应该是最优的(从政府的角度看)，而且在制定之后的执行阶段也应该是最优的，除非出现重大的情势变更才可以突破现行法律规定，否则就是政府宏观经济政策的动态不一致。之所以如此，那是因为政府根本就没有积极性真正地实施这项政策，老百姓也就自然不会相信这项政策，其宏观调控的效果也就可想而知了。
然而
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
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江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
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仲恺农业技术学院人事处处长,研究员,主要从事高等教育与人力资源管理研究.
罗卫平,
中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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