摘要：1989年我国的第一部正式的《环境保护法》诞生至今，已经十多年了，它是我国环境立法和实践工作的又一座里程碑。现行《环境保护法》是我国环境法学领域的一项重要成果，它为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，它作为我国环境保护领域的一项基本法律，指导着我国环境保护的各项工作，具有不可磨灭的功绩。但是，历史的局限性，自身法律规定不完善和管理体制不顺等问题，也影响了《环境保护法》的实施效果，其在环境保护实践中的地位和作用不断削弱，应做进一步的修改和完善。本文从分析《环境保护法》的问题入手，提出自己的一点见解，为《环境保护法》的修改做一点铺垫。
关键词 环境保护法，完善，循环经济
一 、我国环境保护立法的历史的发展
（一）1979年以前的环境法
1972年6月5日，人类历史上第一次关于环境问题的全球性国际会议——联合国人类环境会议在位于斯堪的纳维亚半岛的瑞典首都斯德哥尔摩召开。在斯德哥尔摩“人类环境会议”的影响下，1973年国务院颁布了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。这一法规文件是入国后来于1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》的雏形。文件中规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针，并就全面规划、工业的合理布局、改善老城市的环境、综合利用、土壤和植物的保护、水系和海域的管理、植树造林、环境监测、环境科学研究和宣传教育、环境保护投资和设备等十个方面的问题，作了较全面的规定。
1974年，国务院颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》。这是我国第一个防治沿海海域污染的法规。该法对我国沿海水域的污染防治特别是对油船和非油船的压舱水、洗舱水、生活废弃物等废物的排放，作了较详细的规定。这一时期，我国还颁布了一批新的环境标准，使国家的环境管理有了定量指标。这些标准主要有：《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等。
1978年修订的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这就为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。1]
总之，在这一阶段我国现代意义上的环境法开始起步，国务院及其有关部门制定的行政法规和部门规章在保护环境与资源的实践中发挥了重要作用，并为七十年代末期以后我国环境法的迅速发展奠定了一定的基础。
（二）1979年以后的环境法
1979年9月13日第五届全国人大常委会通过了我国第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法（试行）》，该法依据1978年宪法有关环境保护的规定，并借鉴了国外环境立法经验，规定了环境保护的原则、基本制度和管理措施，还把环境影响评价、污染者的责任、征收排污费、对基本建设项目衽“三同时”等，作为强制性的法律制度确定下来。《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布这对我国环境保护事业的发展具有非常重要的意义，它标志着我国环境保护事业进入法制轨道奠定了基础，为实现环境和经济的协调发展提供了有力的法律保障。
为了解决经济发展与环境保护的严重比例失调，1982年国务院颁发了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》。这是一个环境保护的综合性法规，也是对1979年《环境保护法（试行）》的补充和具体化。其主要内容有：防止新污染源的发展；解决突出的环境问题；重点解决位于生活居住区、水源保护区、风景浏览区的工厂企业的严惩污染问题；制止对自然环境的破坏，特别是水土资源的破坏；重点搞好北京、杭州、苏州、桂林的环境保护；加强环境保护工作的领导2]。
经过十年的实际应用，在总结经验吸取教训的基础上，1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了修改后的《中华人民共和国环境保护法》，它是我国环境立法和实践工作的又一座里程碑。现行《环境保护法》是我国环境法学领域的一项重要成果，它为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，它作为我国环境保护领域的一项基本法律，指导着我国环境保护的各项工作，具有不可磨灭的历史功绩。
第一，它界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象，确立了我国环境保护观是“大环境”观的基本思想，明确了环境法调整的对象是们在保护和改善生活环境和生态环境、合理利用资源、防治污染及公害中产生的社会关系。
第二，《环境保护法》进一步明确了污染者的责任，将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，有利于促进合理利用环境和自然资源、减轻环境损害，公平负担。
第三，《环境保护法》推动了环境单行法律、法规的创建，为我国《环境保护法》法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业进入法律化阶段。《环境保护法》从环境保护的目标、基本原则、基本制度和违法责任等做出了原则性和指导性的规定，对后续单行的颁布实施和修改完善起到了指导作用。
第四，《环境保护法》确立了一系列行之有效环境管理制度的法律地位，为我国环境保护行政与管理提供了重要手段3]。
但是，历史的局限性，自身法律规定不完善和管理体制不顺等问题，也影响了《环境保护法》的实施效果，合其在环境保护实践中的地位和作用不断削弱，应做进一步的修改和完善。
二 、《环境保护法》的局限性和存在的缺陷
（一）立法目的和指导思想亟待定位
《环境保护法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展“作为一项立法目的。就工业现代化而言，通过资源高投入、高消耗及环境高污染的粗放型增长方式也能实现。工业现代化程度较高的美国、日本从前走的就是这条路。我国传统的环保立法观念是污染——治理，这种因素关系的单向线形模式，它受传统的工业社会高能耗、高排放的线性经济的影响。美国生态学家哈丁认为：传统工业社会犹如一个加以由牧羊肆意放牧的草场，是一种“自然资源——产品和用品——废物排放单通道组成的线性经济，在这种线性经济中，人们通过生产和消费把地球上的物质和能源大量的攫取，然后又把污染的废物大量排弃到空气、水系、土壤、植被等这类被当做地球“垃圾箱”的地方4]。这种“污染——治理”的立法观念，远未达到市场经济体制和粗放型增长方式的层面上，达到优化产业结构，发展循环经济，可持续发展的高度。
（二）环境公益诉讼的规定过于笼统
在我国，尽管已有环境公益诉讼的案例，但其诉讼过程的艰辛和法律适用的尴尬无不表明我国有关环境公益诉讼法律的缺失。《环境保护法》第6规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”此规定与环境公益诉讼有关，但由于规定过于抽象，缺乏可操作性，使这些零星的与环境诉讼公益相关的规定在实践中无法充分发挥其应有的作用。“无极剧组”对云南香格里拉碧沽天池自然景观积土成山破坏的事实虽已被公之于众，由于我国法律制度的不完善，该事件依照现行法律规定并不具有可诉性。民众在义愤填膺痛斥大腕失德之余的束手无策再次例证：没有公民权利制度化的保障的违法者承受得不偿失的严厉处罚，利益和权势的勾结就不能得到有效遏制，环境保护也会变得举步维艰。因此，要破解“无极事件”的法律尴尬，须尽快进行环境公益诉讼立法，充分发挥利益激励作用，实现政府、企业和公民三种力量的协同。另外我国《环境保护法》仅规定排除妨碍，消除危险，赔礼道歉等责任承担方式。笔者认为在环境民事公益诉讼中适用赔偿损失和恢复原状这两种责任承担方式是有问题的。赔偿损失以赔偿当事人遭受的全部损害为原则，既包括直接损失又包括间接损失，事实上没有几个环境侵害者能承受如此大的赔偿数额，而且环境问题上对间接损失的认定也是很困难的；另外，在环境问题上，对恢复原状也是也是令人怀疑的，以民法上恢复恢复是指当时双方之间的利益关系回复到物理状态下的原判或者回复到价值层面上的原状的含义。试想对河流的污染多是众多污染者造成的，由谁负责恢复原状？如何才能恢复原状呢？《无极》剧组对珍贵树木的砍伐，就责令其种植幼树，又需要多长时间才能恢复原状呢？所以，《环境保护法》中对环境公益诉讼责任承担方式还有待进一步完善。
（三）当代社会出现的新环境问题无法可依
中国自2001年正式成为WTO成员后，带来了机遇也带来了挑战。就环境方面而言，中国面临着来自于他国单边环境措施对中国产品市场准入的潜在或现实的威胁。据国家环保总局透露，全世界数量惊人的电子垃圾中，有80%出口亚洲，这其中又有90%进入中国，中国已成为世界最大的电子垃圾倾倒场。除些之外，更值得关注的是，以直接贸易形式向中国输出在西方国家禁止生产的高污染产业或项目。中国一直是危险废物转移受害者。但是我国的《环境保护法》却没相关规定来约束“洋垃圾”的侵入。
另外，随着经济的迅速发展，环境污染也越来越严重。近年来，重大环境污染事故日益增多。江河水污染、城市污染、噪声污染等等事故层出不穷。2005年11月22日哈尔滨市政府发布公告说因市区市政供水管网设施进行全面检修，将停止供水4天。这一消息在哈尔滨市公众中引起了极大反响，在业内了引起普遍关注。据中国水网的了解并确认，这次停水的真实原因是石油吉化公司双苯厂胺苯国间发生爆炸导致江水污染5]。各有关主管机关迅速组织力量进行水污染的整治。虽然现行《环境保护法》对环境污染的防治作出了相关规定，如第二十九条：“对环境造成严重污染的企业事业单位，限期治理。”但是这种“出现一个，治理一个”的方法却不能从根本上解决问题。
（四）《环境保护法》中的基本制度面临重大变革与创新
1、公众参与制度。由于环境问题的公益性与广泛性，因此环境保护也具有相同特点。广大公众与环境保护有着密切的利益关系，使得公众对环境保护具有极大的热情。目前，公众参与制度成为许多发大客车家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度，但我国环境法有关公众参与的现行规定过于原则和抽象、内容少、涉及面窄、形式过于单一，更缺乏鼓励参与的激励性规定，没有关于环境权益、参与环境保护渠道及信息公开化的有关法律规定和配套的实施机制，公众参与的实际效果并不理想，公众参与制度难以落实6]。2005年3月22日，兰州大学生命科学院客座教授张正春参观圆明园，发现园内正在进行大规模铺设防渗膜的工程，由于担心铺设防渗将破坏圆明园的整体生态系统和古典园林风格，张正春立即将此事告知媒体，经媒体报道生，圆明园防渗工程事件引发极大的争议，争议声中，环保部门随即介入调查，结果发现，圆明园湖铺设防渗膜工程未按国家规定作任何环评报告、没有向社会公示、没有征求公众意见。3月30日，已近完工的工程被紧急叫停。环境决策应听取公众意见。而由于《环境保护法》仅对公众参与制度做了笼统的规定，而使公众参与难以落到实处。有关专家说：“希望圆明园事件能推动公众参与环境治理，促进环境事件的科学决策。”
2、限期治理制度。《环境保护法》第29条规定：“中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖个的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。这种政府包揽一切决定权的管理形式，往往给环境保护带来不利影响。在实际操作过程中，常常是环保部门根据对各单位的排放污染物的情况进行监测的结果来评价各单位的防治状况并对严重污染环境的单位向政府提出责令该单位限期治理的建议，而政府部门则往往因担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时治理而危害社会。《环境保护法》的该项制度形同虚设7]。再者，政府工作千头万绪，没有足够的精力行使决定权，这也是造成限期治理制度流于形式或因时间过长而加剧了环境污染的重要原因。
3、排污收费制度。我国现行的环境保护法规基本上是计划经济的产物，虽然经过多次修改但从总体上看仍未摆脱计划经济的影子，未能充分发挥经济手段作用。如80年代开始实施的排污收费制度，属于经济手段，其目的是促进企业减少排污、积极治理污染，但原有的收费标准规定仅仅略高于治理污染设施的运转费，收费额偏低。一方面这种运转标准不能具体到各行业各单位，因而未能体现出价值规律，发挥市场机制奖优罚劣的功能；另一方面，80年代初规定的基数并未随着物价、原材料价格的上涨而合理改变，致使收费远远低于当今运转费的实际价格。这种低收费一方面给国家财政带来了严重的负担，另一方面直接危害了环境保护，导致多数企业宁愿缴排污费而不愿开动治污设施的畸形现象8]。因此，应根据市场经济规律的要求，并参与企业的承受能力，制定出合理的收费标准，这一标准应该既高于现行的，但又不能脱离企业的实际能力。
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