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关键词： 诉讼收费/诉权保障/审判成本
内容提要： 民事诉讼收费的合理性在一定程度上反映着一个国家的人民享受法律保障的程度。但我国自开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着直接的利益关系，诉讼收费成为支撑审判成本的主要来源。这种制度安排不但使当事人承担了高额的诉讼成本，而且可能直接阻却当事人行使诉权。因此，诉讼收费制度的改革势在必行。我国应当理性地确定国家和当事人各自应承担的审判成本，并应将诉讼收费制度纳入民事诉讼法的调整范畴。
对民事案件征收一定的费用，是现代国际社会的通例。问题的关键在于收取多少费用才是合理的。众所周知，诉权被称为现代法治国家的第一制度性人权，并受到各国宪法及国际公约的保障，如果诉讼收费过高，就有可能将无力承担诉讼成本的当事人阻挡于司法救济的门外。因此，诉讼费用与诉讼权利一样，与诉讼利用人的利益是紧密相关的，法院收费制度的合理性在一定程度上反映着一个国家的人民享受法律保障的程度。〖1〗
自我国开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，收费范围、收费标准及收费方式也由最高人民法院自行决定，而从我国诉讼收费的征收标准来看，已大大高于发达国家。近年来最高院有关诉讼收费的补充规定及批复显示出我国的法院收费有进一步提高的趋势。特别是，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着密切的利害关系，法院在制定诉讼收费政策方面的趋利动机已日益明显。它导致的直接后果有二：一是法律所保障的当事人诉权难以实现。在民事诉讼中，当事人如果因为无力支出诉讼费用，而不能利用诉讼制度来保障其私权，实质上将发生人民受宪法保障的诉讼权被剥夺的情况。〖2〗在我国，由于低收入人口众多，这一情况将十分严重；二是背离司法之目的。民事诉讼之主要目的在于保障私权，如因诉讼费用之收费不当，致当事人虽经法院程序，却只饱了法院腰包，而其私权实际上未获得实现，将有悖于设立法院解决私权纷争之本意。〖3〗近年来法院为树立司法权威而频频推出改革举措，但却收效甚微，从某种程度上说，与法院自身的急功近利不无关系。我国已经启动民事诉讼法的修改，如何在民事诉讼法的框架内一并完善法院的收费制度，是立法、司法及学界不能回避的问题。
一、我国现行诉讼收费制度及其评价
在1984 年前，我国并无统一的诉讼收费规则，上世纪50 年代初，我国有些地方曾经采用诉讼收费制度。上世纪80 年代初，上海、重庆、福建和山东等地法院根据地方性规章征收诉讼费用。〖4〗(P280) 1982 年3 月，我国颁布《民事诉讼法》(试行) ，《民事诉讼法》 (试行) 第80 条规定：“当事人进行民事诉讼，应当依照规定交纳案件受理费。财产案件，除交纳案件受理费外，并依照其他规定交纳其他诉讼费用。收取诉讼费用的办法另行规定。”最高人民法院于1984 年9 月15 日发布了《民事诉讼收费办法》(试行) (以下简称《收费办法》(试行) ) 。虽然该办法规定的收费标准较低，但符合当时的经济发展水平和人民群众的经济承受能力。后由于经济高速发展，民商事案件也迅速扩张，人民法院的组织机构膨胀，导致较低的收费达不到弥补日益增长的办案经费之不足的目的。因此，最高人民法院于1989 年修改了收费办法并正式出台了《人民法院诉讼收费办法》(以下简称《收费办法》) 。1991 年，我国颁布了《民事诉讼法》，最高人民法院于次年制定了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，其中，第八部分为“诉讼费用”(以下简称《诉讼费用意见》) ，目的在于填补《收费办法》的空白，就1991 年《民事诉讼法》新设的某些程序(如诉前保全、督促程序、公示催告程序、破产程序等) 规定收费标准。此后，为了统一收费标准，理顺全国范围的乱收费问题，最高人民法院于1999 年颁布了《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》(以下简称《补充规定》) 。另外最高人民法院还制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》、《最高人民法院关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知》以及各种复函、批复、意见等。
对上述关于诉讼收费的规定进行研究，可以发现，我国的诉讼收费制度存在以下特点：
(一) 由最高人民法院决定如何收费及收费的范围。在1982 年的《民事诉讼法》(试行) 第80 条及1991 年的《民事诉讼法》第107 条都规定进行民事诉讼应当交纳诉讼费用，并且也都规定了：“收取诉讼费用的办法另行规定。”但是，作为收取诉讼费用的主体——法院，并未被授权制定收费办法。或许是出于约定俗成，在两部民事诉讼法出台后，最高立法机关都没有出台任何关于诉讼收费的规定，而是由最高人民法院出台诉讼收费的相关规定。尽管有学者质疑：“作为公共服务的提供者，人民法院没有自己特殊的利益，不应进入市场交换。由最高人民法院分享诉讼费用规则制定权，会使法院把自己摆在不适当的位置上，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的‘提款机’。”〖5〗(P354) 但这是一个事实，似乎也并未引起立法机关的应有重视。从国外的情况来看，在德、日等国，诉讼费用规则属单行法而为国会立法权限。在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的诉讼费征收规则。英国则是在《民事诉讼规则》中对诉讼费用进行规定。〖6〗可见，世界各国对诉讼收费，既有单独立法的，也有由法院规定的，也有在民事诉讼法中规定的，但与我国不同的是，一是上述各国法院所收取的诉讼费用与法院本身的经费来源并无直接的关系；二是在美国虽然由联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”制定讼费征收规则，但它得到了国会的授权。
在我国，不但由最高院制定诉讼收费的规定，而且由其决定收费的范围及收费的标准，如果法院本身与诉讼收费没有利益关系，那么，也许上述做法并不会产生什么问题。但事实是，我国法院与诉讼收费具有直接的经济利益关系，而其根源乃在于法院经费财政拨款的不到位，诉讼收费并不是简单性质的国家规费，它还承载着保障法院经费、提高法官待遇及优化法院审判工作条件的重任。因此，弥补国家财政拨款之不足的收费指导思想，导致人民法院过分关注部门利益，忽视当事人诉讼权利的保障。并且，即便是最高院制定的《收费办法》也没有真正得到切实的执行，在司法实践中超标准超范围收费司空见惯，许多法院都曾经向每个案件的双方当事人收取数额不等的诉讼活动费（根据笔者的调查，一直到现在，仍有相当多的中级法院及基层法院在受案时对每个案件加收固定的费用或自行规定某类案件的最低收费。而这一情况在其他学者的调查中也充分得到了印证。具体可参见：廖永安、李胜刚：《我国民事诉讼费用制度之运行现状——以一个贫困地区基层法院为分析个案》，《中外法学》20
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