编者按：实务中，因产权确认、登记发生的纠纷时有发生，此类案件属于民事诉讼还是行政诉讼素有争论，而当产权界定的主体是国资委时，因国资委的特殊主体资格而使这类纠纷更显复杂。本期对此进行探讨。
对国资委产权界定行为的司法审查应以行政案件受理
姚某创办的甲公司经工商注册登记为集体所有制企业，注册资金70%由姚某等人向有关单位有偿借贷，30%由姚某个人筹措。国家城镇集体所有制企业清产核资部门将甲公司的所有者权益界定为“其它投资者投入”。2003年，姚某等16名甲公司股东向法院提起民事确权诉讼，状告乙集团公司非法侵占甲公司的财产。诉讼中，因乙集团公司向法院出示了国资委颁发的《企业国有资产产权登记证》，将姚某与乙集团公司诉讼中争议的主要资产确权给了乙集团公司，姚某故以国资委为被告向法院提起行政诉讼，认为国资委颁发《企业国有资产产权登记证》的具体行政行为把合法的集体所有制财产不合法地界定为“国有资产”，侵害了姚某的合法权益，且国资委的确权行为势必影响到其与乙集团公司正在进行的权属争议诉讼的结果，请求法院依法确认国资委的上述确权登记行为无效，并予以撤销。
一、本案受理中争议的问题
法院对能否受理姚某诉请确认国资委产权确认行为无效一案，形成两种观点：
一种观点认为，国资委是代表国家履行出资人的职责、负责监督管理企业国有资产，并不履行政府的社会公共管理职能，不具备行政主体资格，其行为也不属于行政行为范畴。姚某的起诉不属于行政诉讼受案范围，应不予受理。但此观点并未明确，如不能以行政诉讼受理，则应为当事人提供何种司法救济途径。
另一种观点认为，国资委对产权予以界定和登记是从原财政部划入的职能，具有行政管理性质，利害关系人对此不服，可以依法提起行政诉讼。
在法学理论界，对产权确认、登记纠纷的受理问题又存在以民事诉讼受理和以行政诉讼受理两种观点。
笔者认为，就这类纠纷的受理，人民法院在立案阶段应着重审查两个问题：一是国资委主体资格的确认，二是产权界定的行为性质。
二、国资委具有双重性质，可以成为行政主体
国资委是根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发（2003）8号）设立的国有资产监督管理机构，是经国务院授权代表政府行使国家所有权的特设机构。依据其职能，国资委具有双重性质：
一是代表国务院行使所有权人的权利和履行出资人的职责，即代表国家行使国家所有权和股东权利。物权法第四十五条对国家所有权的定位作出了规定。国家所有权是法律规定的具有所有权的各项权能，能够反映社会经济生活规律的民事权利，不同于国家公权力。国家这一公权力的主体，在行使民法意义上的国家所有权时，又是民事权利的主体，在从事民事活动时，与其他民事主体一样，地位是平等的。因此，在行使上述职能时，国资委是一个民事主体。
二是对中央所属企业的国有资产进行监督管理。其监管职能主要是从原财政部、国家经贸委、中共中央企业工作委员会以及劳动和社会保障部等行政部门划入，具体包括对国有资产的产权管理、统计评价、规划发展、指导国企改革、研究制定政策法规等职责。这些职能明显带有行政权的痕迹，体现了公权力的特点，直接来源于行政权：一是实质意义上的行政权，即直接管理权，也就是执行法律，对与国有资产有关的事务进行组织、指挥和控制的权力；二是起草规范性文件、规章的权利，即负责研究起草国有资产管理和监督的法规草案，研究国企改革和发展中的有关法律问题，拟定国有资产清产核资的政策及制度、办法等。在行使上述监管职能时，国资委是作为一个公权力主体对市场经济秩序进行规制，在法律性质上属于行政机关。而在行政法学上，行政机关以及法律、法规授权行使行政职能、独立对外管理的组织，构成行政主体。
因此，国资委作为国务院直属特设机构，既可以成为民事主体，又可以作为行政主体行使国家公权力，在主体资格上存在交叉和重叠。
三、国资委的产权界定非民事行为，纳入私法范畴来调整存在法理矛盾
产权界定的实质是明确财产权的归属，而财产权的归属本质是一个民法问题，故有学者称：围绕各种财产归属的确定首先应当适用物权法的相关规定，在发生产权争议的情况下，国家和其他主体之间产生的是民事权利的冲突，当然，只能依靠民法而不是依靠行政法来解决这些冲突。笔者认为，我国特殊的国有资产监督管理体制，决定了国资委的产权界定行为不是民事行为，不应纳入私法范畴来调整。
一是从主体资格的认定上，如果认为产权界定是国资委作为所有者或出资者行使权利，则产生了所有者自己对自己的产权进行界定的矛盾，同时也很难解释，国资委作为第三方，对产权争议进行裁决的权力来源以及法律效力。
二是产权界定行为体现了国家权力机关的单方意志性，是国家公权力对民事领域的渗透。国资委对产权的裁决、确认，无须征得产权争议人的同意，由其单方意志决定国有资产的产权归属。产权界定行为作出后，对该行为是否有效及效力的存续，并不取决于产权争议人的意愿。这同民事行为体现的平等性、自愿性和合意性是不同的。
三是产权界定、登记不同于不动产物权变动登记。国资委进行产权界定是对财产归属的裁决，其权力来源于国务院的授权，体现了国家行政权的权威性；而不动产登记只是不动产物权变动的生效要件，是不动产物权设立、变更、消灭的一种公示方法，在确定财产权利归属上主要起公示证明作用，不动产登记部门也只具有形式上的审查权，无权决定不动产的权利归属。因此，国资委的产权界定行为并不能纳入私法范围来调整。
四、产权界定属于行政裁决行为，具有先定力
产权界定，是国资委代表国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限，其性质应属于行政裁决行为。
行政裁决，是指国家行政机关根据法律的授权，以第三者的身份依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行政行为。具有以下法律特征：
1.性质上的具体性和行政性。行政裁决是一种具体行政行为，不是抽象行政行为，也不是立法和司法行为。它由行政主体就特定的纠纷、针对特定的行政相对人作出，是国家行政权运行的体现。
2.身份上的中间性。行政主体在行政裁决中不是作为行政法律关系中的一方当事人，而是以中间人的身份作为第三人主体出现的。也就是说，行政裁决是行政主体以中间人的身份对平等主体间的民事关系的裁决，因而具有“准司法”的性质。
3.对象上的民事性。行政裁决是行政主体对民事纠纷而不是行政纠纷的裁决。作为行政裁决对象的民事纠纷，包括民事赔偿纠纷、民事补偿纠纷、有关财产所有权和使用权的纠纷等。国资委的产权界定行为，是对有关财产所有权纠纷的裁决。
4.范围上的法律授权性。在中国，民事纠纷原则上由人民法院主管；法律明文规定由行政机关主管的，才由行政机关主管。国资委进行产权界定的权利，源于行政法规的授权。
5.在解决纠纷上具有非终局性。行政裁决是国家权力机关将部分由司法管辖的事项授权行政机关管辖，使其转化为行政职能。行政裁决并不是最终裁决，当事人不服的，可以提起诉讼，终局裁决将由司法审判机关作出。当事人对国资委的产权界定行为不服提起诉讼，是要将产权界定这一行政裁决行为纳入司法审查的范围，但当事人的最终目的不是解决产权界定的合法性，而是要解决平等主体之间原来的民事诉讼。
作为行政裁决行为，产权界定的法律后果体现了行政行为的效力先定性或公定力。
行政行为的推定有效，即效力先定性，是行政法的一项重要规则，也有学者称之为公定力，是指行政行为一经作出，即对任何人具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。它包含了两个层次的内容：一是行政行为一经作出即被推定为有效；二是行政行为的效力及于所有人。国资委对产权作出的行政裁决，一经作出就具有法律约束力，即使它不符合法定条件，在没有被有关国家机关经过一定程序确认违法并撤销其效力前，被视为有效，对当事人具有约束力，人民法院也直接将其裁决结果作为证据使用而无须质证。在本文所列案例中，如果姚某不向法院提起诉讼请求确认国资委的产权确认行为无效，则姚某与乙集团公司的民事确权诉讼，人民法院会以国资委颁发的《企业国有资产产权登记证》为证据对当事人之间的权属争议进行判决，这正体现了产权界定行为的先定力。
五、对产权界定的司法审查应列入行政诉讼
前述，笔者从实体法的角度对产权界定行为的主体和行为性质进行了分析，下面，笔者试从程序法的角度对这类纠纷的受理问题做一简要分析。
当事人向法院提起诉讼请求撤销国资委的产权界定行为无效的，是将该行政裁决行为提交法院进行司法审查，应以行政案件受理。
一是从诉讼主体来看，国资委具有双重性质，在行使产权界定职责时是一个行政主体，可以成为行政诉讼的适格被告。
二是从受案范围来看，依据行政诉讼法第二条的规定，我国行政诉讼解决行政争议的范围限定为因不服具体行政行为而产生的争议。产权界定行为的性质为行政裁决行为，是一项具体的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。
三是从诉讼的内容看，法院对国资委产权界定行为的司法审查，是审查该行为的合法性，这正是行政诉讼的内容。在我国，尚不能由法院对国资委作出的产权界定进行司法变更，但法院可对违法的产权界定行为予以撤销。
四是从诉讼的目的来看，法院对国资委产权界定的司法审查，是运用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政行为侵害。这符合行政诉讼的司法监督性质。
作者单位：最高人民法院
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